Tak Ada Pasal Yang Dibatalkan Dalam Undang-Undang Ketenagalistrikan : Ruang Interpretasi Pasca Keputusan MK

Oleh : Ahmad Amiruddin

Latar Belakang

Tanggal 14 Desember 2016, Mahkamah Konstitusi membacakan keputusan MK nomor 111/PUU-XIII/2015 yang mengadili perkara konstitusi pengujian Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 Tentang Ketenagalistrikan terhadap Undang-Undang Dasar 1945 yang diajukan oleh Ketua Umum dan Sekjen Serikat Pekerja PLN dan dikuasakan kepada “Tim Pembela Kedaulatan Energi Untuk Rayat”.[1]

Terdapat 6 pasal yang duji, yaitu Pasal 10 ayat (2), Pasal 11 ayat (1), Pasal 16 ayat (1), Pasal 33 ayat (1), Pasal 34 ayat (5), dan Pasal 56 ayat (2). Pasal-pasal ini terkait dengan usaha penyediaan tenaga listrik untuk umum, usaha jasa penunjang tenaga listrik, harga jual tenaga listrik, tarif tenaga listrik, dan penataan dan penetapan izin usaha penyediaan tenaga listrik.

Ada 5 butir amar putusan, yaitu:

• Mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian.
• Menyatakan Pasal 10 ayat (2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 133, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5052) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 secara bersyarat dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat apabila rumusan dalam Pasal 10 ayat (2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan tersebut diartikan menjadi dibenarkannya praktik unbundling dalam usaha penyediaan tenaga listrik untuk kepentingan umum sedemikian rupa sehingga menghilangkan kontrol negara sesuai dengan prinsip “dikuasai oleh negara”;
• Menyatakan Pasal 11 ayat (1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 133, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5052) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 secara bersyarat dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat apabila rumusan dalam Pasal 11 ayat (1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan tersebut dimaknai hilangnya prinsip “dikuasai oleh negara”;
• Menolak permohonan Pemohon untuk selain dan selebihnya.
• Memerintahkan pemuatan putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya.

 

 TAK ADA PASAL YANG DIBATALKAN

Dari hasil keputusan tersebut bisa dilihat bahwa dari 5 pasal yang digugat, hanya 2 pasal yang diterima gugatannya itupun hanya SEBAGIAN dan BERSYARAT.

Sebelum-sebelumnya telah pernah Undang-Undang 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan digugat. Diantara yang masih berhubungan dengan kali ini adalah putusan MK Tahun 2009 yang menolak seluruh gugatan terkait Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang ketenagalistrikan, termasuk diantarnya gugatan Pasal 10 ayat 2 dan Pasal 11 [2]. Namun kali ini Mahkamah Konsituti berpandangan, agar tidak ditafsirkan lain, maka perlu dijelaskan dan diputuskan mengenai terjemanahan ayat-ayat ini.

Menurut pakar hukum dari UIN Syarif Hidayatullah, Andi Syafrani,  dalam acara coffee morning yang diselenggarakan oleh Ditjen Ketenagalistrikan pada tanggal 16 Januari 2017, keputusan MK tersebut bersifat conditionally unconstitutional (bertentangan Konstitusi bersyarat), putusan seperti ini dikategorikan sebagai interpretative. Artinya tidak ada pembatalan norma, tapi hanya penafsiran norma. MK membuat tafsir khusus sebagai patokan dari norma yang diambil dari konstitusi. Tafsir konstitusional ini baru dapat dipahami dan dinilai dari penerapan hukum di bawah pasal Undang-Undang yang diuji.

Menurut Andi Syafrani putusan MK tersebut hanyalah restatement terhadap putusan MK yang sebelumnya dan memberikan penegasan ulang soal situasi norma. Tidak ada dan tidak lahir sebuah norma atau perubahan apapun secara hukum dari putusan tersebut. Secara singkat menurut Andi Sfarani, secara normatif posisi hukum bersifat Status Quo.

 

INTERPRETASI UNDBUNDLING DAN DIKUASAI NEGARA

Keputusan dari Mahkamah konsitusi menyisakan dua pertanyaan besar. Apakah yang dimaksud dengan dikuasai oleh negara dan unbundling? Dan apakah praktek selama ini dikuasai oleh negara atau unbundling?

Karena itu, berikut pendapat dari saya apa yang dimaksud dengan unbundling dan interpretasi saya terhadap frase dikuasai oleh negara.

Dalam gugatannya, pihak tergugat berargumentasi terdapat dua jenis unbundling yaitu unbundling vertikal dan unbundling horizontal. Unbundling vertikal adalah pemisahan berdasarkan jenis produk yaitu, pembangkitan, transmisi, distribusi dan penjualan. Sedangkan unbundling horizontal adalah regionalisasi tarif yang berakibat dapat berbedanya tariff antara satu daerah dengan daerah lainnya. Unbundling yang dikenal di dunia adalah unbundling yang sifatnya vertikal yaitu pemisahan berdasarkan jenis produk, sedangkan unbundling yang disebut penggugat sebagai unbundling horizontal, bukanlah unbundling, akan tetapi regionalisasi, dan hal tersebut tidak relevan untuk disamakan atau disejajarkan dengan unbundling yang sifatnya vertikal.

Terkait dengan tarif regional ini, MK telah menolak permohonan pembatalan pasal 34 ayat (5) yang menyatakan bahwa tariff tenaga listrik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dapat ditetapkan secara berbeda di setiap daerah dalam suatu wilayah usaha. Dengan demikian, unbundling yang dimaksud dalam keputusan MK sebagai syarat batalnya pasal 10 ayat (2) adalah unbundling vertikal. Setelah ini kita melanjutkan membahas unbundling vertikal.

Prinsip unbundling vertikal dalam usaha ketenagalistrikan adalah KEHARUSAN dipecah-pecahnya usaha ketenagalistrikan berdasarkan produknya. Pembangkit punya usaha sendiri dan punya perusahaan sendiri, transmisi punya perusahaan sendiri, distribusi punya perusahaan sendiri dan penjualan listrik punya perusahaan sendiri. Perusahaan-perusahaan ini tak boleh terintegrasi dan berada dalam suatu entitas perusahaan. Hal ini seperti tercantum dalam pertimbangan MK halaman 106 dalam putusan nomor 111/PUU-XIII/2015.

Dalam sistem unbundling, yang berlaku adalah mekanisme pasar terbuka, sehingga diharapkan ada persaingan dan harga termurah dan bersainglah yang akan sampai kepada konsumen. Konsumen bebas untuk menentukan penjual listrik dari perusahaan penjualan yang berbeda-beda. Unbundling vertikal adalah salah satu dari 10 (sepuluh) komponen retrukturisasi dan kompetisi yang menjadi model standar electricity reform di dunia atau disebut “Textbook model”. Komponen lainnya seperti privatisasi, restrukturisasi horizontal disisi pembangkitan dan penjualan, adanya pasar dan trading dan desain sistem operator independen. Prinsip dasar unbundling adalah untuk menghindari cross subsidy antara pembangkitan, jaringan dan penjualan dan penciptaan pasar listrik dengan adanya wholesale market.[3]

Dalam pasar terbuka tersebut, perusahaan penjualan listrik ini boleh membeli listrik dari siapa saja dan terdapat pasar spot semacam bursa komoditas untuk memperdagangkan listriknya. Demikian pula konsumen akhir dapat memilih dari mana membeli listik. Peran pemerintah dalam sistem yang unbundling adalah hanya memastikan pasar bersaing secara sehat, ada efisiensi dalam jaringan listrik dan tidak ada kartel antara para penjual. Kartel ini bisa berefek tidak adanya persaingan yang sehat sehingga masyarakat mendapatkan harga yang tinggi.  Dalam sistem unbundling, pengaturan oleh pemerintah hanya pada jaringan transmisi dan distribusi.

Pasar yang sempurna tanpa kuasa negara adalah seperti Indomie yang biasa kita makan di tanggal tua. PT Indofood sukses mandiri sebagai pemilik pabrik boleh membuat pabrik dimana saja di seluruh Indonesia, dia bisa menggunakan distribusi dan transportasi yang dia pilih, dan bisa dijual dimana saja kepada siapa saja dan harga berapa saja, pemerintah hanya memberikan izin atau lisensi saja serta mengawasi higienitasnya. Dalam hal ini negara hanya sebagai wasit saja. Dengan adanya mekanisme pasar, Indomie tidak akan memberikan harga yang tinggi, berupaya menjaga kualitas dan higienitas produknya serta melakukan inovasi agar tidak kalah bersaing dengan produk sejenis lainnya.

Contoh lain yang lebih dekat adalah Telekomunikasi. Ada banyak pemain dalam dunia telekomunikasi, plat merah atau swasta. Mereka hanya perlu izin frekuensi tertentu dari Pemerintah dan setelahnya boleh jual kepada siapa saja dan harga berapa saja di seluruh Indonesia. Harganya pasti bersaing, karena kalau terlalu tinggi, maka  para pemburu diskon akan pindah ke kartu baru.

Contoh di dunia ketenagalistrikan adalah unbundling ketenagalistrikan di Inggris Raya. Mekanisme pasar bebas ketenagalistrikan dimulai di era Margareth Tacther di Tahun 1980an yang memang menekankan pada privatisasi industry utility. Privatisasi dimulai dengan telekomunikasi (1984), kemudian gas (1986), air (1989), listrik (1990) dan rel kereta (1993-1996). Deregulasi pasar listrik dimulai pada tahun 1998 yang menghasilkan kebebasan kepada konsumen untuk memilih supplier atau penjualnya.

Apa latar belakang dari privatisasi ini ?.  Ada dua, yang pertama untuk meningkatkan efisiensi dan yang kedua karena adanya alasan politis terlalu kuatnya serikat pekerja tambang. Setelah adanya privatisasi dan restrukturisasi, Inggris relatif berhasil dalam menerapkan prinsip pasar bebas.

Inggris adalah contoh keberhasilan pasar bebas kelistrikan dimana harga listrik bisa ditekan Tapi ada juga contoh yang tidak berhasil yaitu Filipina[4].  Di Filipina harga listrik justru mengalami kenaikan setelah diliberalisasi. Ada banyak debat kenapa ada yang berhasil dan ada yang tidak. Beberapa literature menyebut keberhasilan retruktururisai karena patuhnya pada textbook model atau kesalahan dalam menerapkan prinsip textbook model[5]. Tapi model ini sifatnya liberal dan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945, sesuai dengan keputusan MK nomor 001-021-022/PUU-I/2003.[6]

Setelah kita bahas unbundling, bisa saya simpulkan apakah telah ada unbundling? Jawabnya belum ada. Saat ini PLN sebagai perusahaan milik negara, tidak dipaksa oleh pemerintah untuk unbundling. Meskipun, PLN sendiri secara tidak langsung meng-unbundling dirinya sendiri dengan membuat anak perusahaan di bidang pembangkitan. Untuk kalangan swasta, unbundling tidak relevan diterapkan, karena prinsip unbundling adalah membuka bundling, atau membuka ikatan atau perusahaan yang tadinya sudah terintegrasi dari hulu sampai ke hilir kemudian di pecah-pecah berdasarkan produknya. Saat ini perusahaan swasta yang ikut bermain di sektor pembangkitan lumayan banyak dan mereka tidak sebagai perusahaan yang awalnya terintegrasi sampai ke hilir, jadi untuk swasta apanya yang mau di unbundling kalau dia sudah unbundling.

“DIKUASAI OLEH NEGARA”

Sekarang kita membahas dikuasai oleh negara. Terminologi ini yang menjadi pemuncak dari tidak diberlakukannya kedua pasal tersebut diatas. Kalau negara tak hadir maka pasal tersebut batal. Sekarang pertanyaannya apa yang dimaksud dengan dikuasai oleh negara?. Dalam putusannya, MK memberikan pengertian bahwa yang dimaksud dikuasai oleh negara adalah mencakup 1) pengaturan (regelendaad);2) pengurusan (bestuursdaad); 3) pengelolaan (beheersdaad); dan 4) pengawasan (toezichthondensdaad).

Dalam pelaksanaan Undang-Undang ketenagalistrikan pengaturan, pengurusan dan pengawasan sepenuhnya dilaksanakan oleh negara tanpa campur tangan pihak lain, diantaranya melalui:

1. Penentuan wilayah usaha oleh Pemerintah
2. Penentuan harga jual tenaga listrik oleh Pemerintah
3. Penetapan Izin Usaha Penyediaan Tenaga Listrik oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah
4. Pengesahan Rencana Umum Penyediaan Tenaga Listrik pemegan izin usaha penyediaan tenaga listrik untuk umum oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah.
5. Penetapan tarif tenaga listrik
6. Penetapan izin usaha jasa penunjang
7. Pembinaan dan pengawan badan usaha di bidang ketenagalistrikan
8. Penetapan sanksi administratif
9. Penegakan hukum pidana oleh PPNS ketenagalistrikan

Tanpa perdebatan, dapat disimpulkan bahwa 3 sifat yaitu pengaturan, pengurusan dan pengawasan telah sepenuhnya dikuasai oleh negara.

Namun yang menjadi perdebatan adalah pengelolaan. Dalam pengelolaan ketenagalistrikan, 99% wilayah Indonesia adalah wilayah usaha PLN yang merupakan Badan Usaha Milik Negara dan sahamnya dimiliki oleh negara. Tapi ada sebagian wilayah usaha di Indonesia yang dilaksanakan oleh swasta maupun anak usaha PLN, sebagai contoh kawasan industri di Cikarang sebagian menjadi wilayah usaha Cikarang Listrindo dan contoh lain Kota Batam yang wilayah usahanya diantaranya dikuasai oleh PLN Batam.

Nah terkait dengan keputusan MK yang menyatakan bahwa pengelolaan negara mencakup pengaturan, pengurusan, pengelolaan, dan pengawasan tidak cukup jelas apakah yang dimaksud bahwa dikuasai oleh negara keempat unsur tersebut harus ada (akumulatif) baru bisa disebut dikuasai oleh negara, atau sifatnya fakultatif yaitu jika sebagian penguasaan oleh negara sudah terpenuhi maka sudah dapat dinyatakan dikuasai oleh negara. Dalam paparannya Andi Syafrani menyatakan, masih menjadi perdebatan pakar hukum, cakupannya bersifat akumulatif atau fakultatif.

Saya mencoba menginterpretasi sendiri hal tersebut melalui efek dari perbedaan interpretasi. Apa efek dari perbedaan penafsiran tersebut:

Jika terminologi “dikuasai oleh negara” adalah harus bersifat akumulatif sehingga dikuasai oleh negara jika sekaligus harus satu kesatuan “pengaturan dan pengurusan dan pengelolaan dan pengawasan”, maka industri kelistrikan yang ada sekarang ini harus melakukan banyak perubahan seperti:

1. Independent Power Producer (IPP) yang selama ini menjual listrik kepada PLN, karena izinnya adalah izin usaha penyediaan tenaga listrik untuk kepentingan umum harus melepas sebagian sahamnya kepada negara atau dinasionalisasi atau hanya sebagai operasi pembangkit dan menjual kepemilikan pembangkitnya kepada PLN.
2. Pemegang wilayah usaha dapat menjual sahamnya kepada BUMN atau kepada BUMD atau mengembalikan wilayah usahanya kepada negara untuk diserahkan kepada PLN.

Jika terminologi “dikuasai oleh negara” adalah bersifat fakultatif sehingga dikuasai oleh negara dimaknai unsurnya dapat “pengaturan atau pengurusan atau pengelolaan atau pengawasan”, maka praktek yang ada selama ini sudah sesuai dengan penafsiran tersebut.

Menurut saya, terminologi dikuasai oleh negara yang sifatnya fakultatif tersebut lebih tepat dikarenakan memberikan kesempatan kepada pihak swasta untuk turut mengelola ketenagalistrikan, dimana peran negara sudah sangat besar, pengaturan dan pengawasannya dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Yang paling penting dari makna dikuasai oleh negara adalah harga jual tenaga listrik yang dibeli dari pembangkit dan tariff tenaga listrik yang dibayar oleh konsumen ditetapkan oleh negara.

Berbeda dengan pandangan beberapa orang bahwa jika pengelolaan dilaksanakan oleh koperasi atau swasta maka tariff tenaga listrik akan mahal, pandangan tersebut tidak benar dikarenakan penentuan tarifnya oleh negara berdasarkan Biaya Pokok Penyediaan tenaga listrik dengan memperhatikan kepentingan pengusahaan dari penjual listrik.

PENUTUP

Undang-undang kita sudah memilih sistem pasar listrik yang sifatnya monopolistik pada satu wilayah. Sistem ini tidak memungkinkan ada dua penjual listrik kepada konsumen langsung pada satu wilayah, namun memungkinkan banyak pembangkit listrik yang mensuplai ke penjual listrik tersebut. Dengan sistem yang monopolistik seperti ini, memang sangat rentan terhadap terlalu berkuasanya penjual listrik, karena itu regulasi kita membatasinya melalui harga penjualan oleh pembangkit kepada penjual yang harus ditetapkan pemerintah harganya dan tariff yang dilepas kepada konsumen harus persetujuan pemerintah.

Ada sistem lain yang bisa mengontrol harga dan tariff secara alami, yaitu melalui sistem pasar terbuka dimana konsumen dapat memilih penjualnya, seperti telekomunikasi, akan tetapi sistem ini dianggap terlalu liberal dan akan mendapatkan tantangan dari banyak pihak. Apa saja yang kedengarannya liberal pasti tak disetujui, meskipun untuk beberapa kasus di negara maju, seperti Inggris, sistem pasar terbuka inilah yang paling baik.

Dengan model pasar kelistrikan di Indonesia yang ada sekarang, maka tak ada yang perlu dikhawatirkan lagi, peran negara sangat kuat dalam ketenagalistrikan. Ketakutan orang-orang tertentu, khususnya karyawan perusahaan utility untuk yang sifatnya regionalisasi banyak juga dipengaruhi oleh factor psikologis, sehingga para karyawan tidak bisa berpindah atau kembali ke kampung halamannya setela perusahaan diregionalisasi.

Undang-undang itu bukan kitab suci, jadi bisa dirubah, digugat dan diganti sesuai dengan perkembangan jaman. Kalau ada yang perlu dirubah, memang seharusnya dirubah. Namun apapun peraturannya, muaranya adalah untuk kesejahteraan rakyat secara keseluruhan, bukan segelintir orang atau segelintir karyawan perusahaan, perusahaan apapun itu, baik BUMN maupun swasta.

Daftar Pustaka

[1]          MK, “111/PUU-XIII/2015 Tahun 2016 Pengujian Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 Tentang Ketenagalistrikan,” Putusan MK 111/PUU-XIII/2015, 2016.

[2]          MK, “149/PUU-VII/2009 Tahun 2009 Pengujian Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 Tentang Ketenagalistrikan,” Putusan MK 149/PUU-VII/2009, 2009.

[3]          S. Littlechild, “Foreword: the market versus regulation,” Electricity Market Reform: An International Perspective, Oxford: Elsevier, 2006.

[4]          enerdata. (2014, 20 Januari). Philippines power market liberalization has failed the affordability test. Available: http://www.enerdata.net/enerdatauk/press-and-publication/energy-news-001/philippines-power-market-liberalization-failed-affordability-test_29576.html

[5]          P. L. Joskow, Lessons Learned from the Electricity Market Liberalization: Massachusetts Institute of Technology, Center for Energy and Environmental Policy Research, 2008.

[6]          MK, “001-021-022/PUU-I/2003 Tahun 2003 Pengujian Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 Tentang Ketenagalistrikan,” Putusan MK 001-021-022/PUU-I/2003